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王小广
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改革宏观调控目标 去除GDP“强制性”

   授课日期:2014-12-23 至 2014-12-23   关注度:689

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王小广


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年度经济增长调控目标的变化及真实含义

GDP是反映经济运行最全面、最系统的宏观指标,是各国政府宏观管理的最重要指标之一。改革开放以来,我们一直把GDP增长作为重要的宏观调控目标。对年度经济增长调控指标,根据市场化改革进展和国内经济环境的变化,过去三十多年,有两次变化,三种提法。

第一种提法就是“计划规定”。时间为1979-1994年间。具体的提法有:“计划增长多少”,如“‘六五’计划规定” 、“国家计划要求”、“今年计划”等。其明显特点是:把年经济增长率作为刚性计划目标来管理的。这期间,大多数年份都是把“五年计划”平均年增长率作为调控目标,当年不再提,通常讲“今后五年年均增长多少”。而自1990年开始,才提年度经济增长目标,并形成惯例坚持至今。

第二种提法是“宏观调控目标”。出现在1995年至1998年间。“十四届三中全会”后,随着社会主义市场经济体制的确立,宏观管理开始“淡化”计划的主观性,引入宏观调控这一现已成为我国标准的宏观管理词汇,相应的,1995年第一次提出了“宏观调控目标”,表述为:“今年经济增长速度的宏观调控目标,定为百分之八至九。”

宏观调控概念和宏观调控目标的提出,标志着我国宏观管理的两大变化:一是宏观经济政策是随着经济运行的状况和趋势不断变化的,通过微调和预调才能实现预期的经济增长目标;二是按照西方市场经济国家的做法,宏观调控政策主要有两大工具,财政政策和货币政策,我们开始按国际通行的方法进行宏观管理。

第三种提法是“预期目标”。自1999年开始延续至今。在1999年的政府工作报告中,第一次将“宏观调控目标”改为“预期目标”,如“今年的经济增长预期为7%左右”。这次变化的主要原因有:亚洲金融危机的影响是巨大的,也是不确定的,对我国经济增长产生很大的波动,而且我们是无法“调控”的,纯属外因。

同时,我国经济当时也正处于中长期周期的调整期,特别是开始出现明显的产能过剩和通货紧缩问题,这些变化,对我们把握经济形势和趋势构成了相当大的难度,而当时政府工作的重点是“企业脱困”、国企改革和结构调整。在这种情况下,政府开始探索增加宏观调控目标的“弹性”,弱化其“刚性”,为改革和结构调整创造更大的空间。而且当时的学界也指出,经济增长率是预期值,不应是主观计划值或刚性过强的“调控值”。自此以后,都把年度经济增长率作为宏观调控的“预期目标”。

这些探索和进展是积极的,值得肯定,但我们的年度经济增长率调控目标与市场经济国家相比有特定的含义,还带有很强的计划经济色彩,不反映宏观调控的最本质含义,不适应经济发展阶段和环境变化的需要,需要改革,使其回归本质,真正体现更好发挥政府的宏观调控作用。

提法的变化仅是表面的,并不是实质的,实质仍是“刚性计划”。从“计划要求”、“计划规定”,到“宏观调控目标”,再到“预期目标”,体现了淡化“计划色彩”的倾向,具有积极意义,但“形变而质不变”。因为这个预期目标是写在政府工作报告上的,是要提请人大代表通过的,实际上具有法律效果,仍是指令性计划目标,不管它是用什么词语表达的。

而规范、成熟的宏观调控目标,起的是“温度计”的作用,是帮助医生看病,你不能不让人“受寒”、“发烧”(生病),经济增长也一样,受外部冲击或内部因素重大变化的影响,它不可避免会下行或上行,你不能命令式地不让经济“变冷”、不让“经济过热”,宏观调控的目标就是让其回到正常、健康状态。你开的药方,就是要能恢复健康,但因人而异,因病而异。而我们的“计划目标”、“宏观调控目标”、“预期目标”却具有两个功能,既是“温度计”,也是主观的选择、命令,带有很大的强制性。

强制性带来的问题是,把大量的时间花在维持表面的“平衡”上,既不利于市场发挥自发调节作用,而且也没有能发挥好“温度计”的监控作用及后续的治理功能。因此,我们要尽快去除年度经济增长率调控目标的“强制性”功能,还宏观调控目标的本质内涵。

传统经济增长调控目标的弊端

“十八届三中全会”指出,让市场要资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用。这就意味着经济增长将主要是由市场和企业行为决定,而不是政府计划或规划确定。改革开放 30多年来,中国基本上完成从计划体制向市场经济的转型,经济增长已经主要由企业、市场决定。

政府的主要功能作用应是服务社会、管好民生、维护社会秩序和法律的公平正义、解决重大的经济结构失衡问题。但随着经济发展环境和变化,政府每年仍以法律的形式确定年度GDP增长调控目标,这不利于贯彻“十八届三中全会”精神,而且,其弊端会越来越明显。

一是容易成为政府过度干预微观经济的借口,导致经济结构扭曲。一些政府部门和地方政府习惯干预微观经济,其主要理由就是保增长是刚性需要,有人以GDP与就业的关系以及就业数据的匮乏,来解释制定刚性GDP增长目标的重要性。这样做,在现阶段,常常是人为地增加产能过剩,对一些部门过度刺激或依赖,结果形成很多结构性扭曲现象,不利于发挥市场和企业的积极性,对经济效益和质量提高也产生很大的负面影响。

二是容易产生政策失误。用经济增长率作为硬性规定、必须完成的调控目标,不仅不科学,而且也使政府工作很被动,甚至出现严重的政策失误。当原定增长目标因外部环境变化,或因目标本身欠妥而无法实现时,如果仍硬着头皮,不达目标不罢休,容易导致采取不顾后果的、仅有利于短期的强刺激政策,造成重大的政策失误,并留下严重的发展后遗症。

鉴于此,不少经济学家呼吁,要改用预测值作为调控目标,真正发挥“温度计”的作用。比如,我们预计某年经济增长可能是多少,这就是预测,预测并不是一定要完成,是在既定条件下的可能值,是可以努力争取的目标,但不是刚性目标,一当形势变了,预测值也会变,每个季度都可能做调整,如果预期值太高,可以调低。这样做,政府工作才不会被动,相反能变得更加主动,也不容易造成重大的政策失误和经济损失。

三是不利转变发展模式。由中央层面制定具有法律效果的年度经济增长目标,地方政府会层层加码,搞盲目扩张,特别是当定的目标明显超出预期时,往往通过旧增长模式来强行实现,同时,会形成强烈的“政策依赖症”,既然中央要求完成任务,那必定要配套相应的政策支持,结果不是从长计议,解决最紧迫的关键问题,而是“等靠要”,形成了不少“懒政”现象。也因此,有些学者认为,我国经济发展方式转变长期进展缓慢,与政府每年制定具有法律效果的GDP增长目标不无关系。

改用“预测值”作为宏观调控目标的可行性

1.不设硬性经济增长目标是市场经济国家的普遍做法

发达国家从没有把经济增长速度作为硬的必须完成的宏观调控目标。在宏观管理时,政府都有一个类似“温度计”的宏观调控目标,用于监测和分析经济形势、走势,并作为宏观政策调整的重要依据。

综观全球,有国家制定短期经济目标如通货膨胀率,有的国家制定较长期目标如失业率,但没有国家年复一年地制定GDP增长目标。其他国家政府或央行只是预测短期GDP增速,而且还会根据年中经济形势变化修正预测值,而非不顾一切用刺激政策使增速达到之前的预测水平。

在一些曾制定过中长期规划的西方国家中,也未出现过制定年度GDP增长目标的事例。如日本在制定国民收入倍增计划时,仅制定一个中长期的国民收入增长目标值,并没有把这些指标分解为年度规划指标;法国曾制定个许多五年计划,同样也没有将中长期指标短期化。

2.在某个特定的时期,我国曾不设定具体化的年度经济增长率宏观调控目标,结果宏观经济运行正常,且有利于增强长期发展后劲

2000至2002年,当时我国经济处于中长期周期性调整和外部危机(亚洲金融危机)冲击,经济结构性矛盾和体制矛盾突出,为了增强长期发展动力,把政府工作的主要精力用在深化重点领域改革和加快产业结构调整上,而不再提年度GDP和其他预期指标。这样做,恰为后来的一轮高增长奠定了基础。

现在的情况与当时有些相似性,但也有很大的不同,这个不同点就是我国进入到新的发展阶段,由高增长转入中高速增长这一常态,经济结构和内生动力都在发生深刻变化,必须转型升级、提质增效,才能保持中高速和向中高端转变,而这靠传统的发展战略和宏观调控政策是无法实现的,根本出路是促改革、调结构。

3.改用“预测值”作为宏观调控目标,并不会弱化经济增长的重要性,仍然是坚持发展是硬道理

任何时候,实现经济可持续的平稳增长都是宏观调控的最核心目标。用预测值代替预期目标进行宏观调控,不是对经济增长变化坐视不管,而是把它作为努力争取实现的目标,也把它作为制定宏观调控政策的依据,但形势发生了变化,预测值就会变,宏观调控目标则随之作适应性调整。这样做既体现灵活性,又尊重市场运行规律,尤其是可以避免因政策的多变、力度过猛而导致经济增长的大起大落,反而能使经济增长更加不稳定。

我们建设,在现阶段,不设硬性的年度经济增长目标(可在某种场面作为预测值公布),而是把发展目标的重点放在提高经济增长质量和效益上,放在解决重大的民生问题上。宏观调控目标主要关注就业、收入、环保、通胀四个方面,这实际上是使经济增长目标隐退在后面(成为隐含目标),经济增长的重要性并没有降低。

如增加就业,使就业达到较充分的水平,就能使经济增长率保持在合理水平。这也可能避免在就业与经济增长关系复杂性认识上的争论,就宏观经济稳定发展来讲,保持就业稳定更为根本,在现阶段意义也更大。这仍然是坚持发展是硬道理,而且是主动适应新常态的一种更高的追求,更体现人们的愿意和国家转型升级的内在要求。


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